La invasión rusa de Ucrania ha cambiado Europa como ningún otro acontecimiento desde el fin de la Guerra Fría. Al derribo del muro, la implosión de la URSS y la desaparición del Telón de Acero la Unión Europea respondió ofreciendo la adhesión a la gran mayoría de los vecinos del Este, que una década después entrarían como miembros de pleno derecho. En aquel momento, ninguno estaba remotamente preparado. No se daban las condiciones políticas, económicas y sociales. No eran economías de mercado, no eran democracias funcionales, no tenían las instituciones necesarias y existía el temor a que Moscú pudiera reaccionar agresivamente, pero se apostó. Ahora, y a pesar de los muchos errores que se cometieron en aquel proceso, la sensación en Bruselas, creciente y probablemente imparable, es que el órdago geopolítico de Putin exige una respuesta muy similar. No será fácil, no será cómodo, y exigirá una transformación salvaje, tanto por parte de los aspirantes como sobre todo por parte de la Unión. Pero no parece haber alternativa.
A las puertas llaman Albania, Bosnia Herzegovina, Kosovo, Montenegro, Macedonia del Norte y Serbia, además de Moldavia, Georgia, y sobre todo Ucrania. Es difícil encontrar adjetivos para describir apropiadamente el seísmo institucional y el giro político provocado por la invasión rusa. La UE había cerrado a cal y canto las puertas de la ampliación. Llevaba lustros tendiendo amablemente una mano a sus vecinos mientras la otra reforzaba los candados. Lo que se vivió en 2004 fue histórico, pero también, pensaban cada vez más capitales, un error. La razón principal, pero no la única, eran las fricciones y choques con Hungría y Polonia y la batalla por el Estado de Derecho o la solidaridad migratoria. El consenso era que no habría más miembros como mínimo en una generación, e incluso entonces sería dificilísimo. Hasta que cayeron las bombas.
"Todas las preocupaciones no se han ido, no han desaparecido, pero las dudas se han visto sobrepasadas por la guerra. El imperativo político es tan fuerte que todo lo demás queda relegado. Las fuerzas empujando son más fuertes que las fuerzas que tiran", explica Hans Kribbe, uno de los fundadores del Brussels Institute for Geopolitics. "La UE que conocíamos ya no existe. No hay margen para grises. O Ucrania es arrastrada, engullida por Rusia, o se une a la UE. No hay opción intermedia ya", apunta.
El debate está sobre la mesa desde que Georgia, Moldavia y Ucrania pidieron oficialmente su entrada. Los 27 han tenido que moverse como nunca antes, y lo que a sus socios de los Balcanes les costó años conseguir (la concesión del estatus de candidato), los vecinos de Rusia lo lograron en semanas. En diciembre, la Comisión Europea hará pública su primera evaluación, un paso necesario para ver si se pueden empezar formalmente las negociaciones. Va muy deprisa, seguramente demasiado. "La razón política prima sobre las cuestiones técnicas, jurídicas. El símbolo es claro, pero no hacerlo bien ahora supone enormes dolores de cabeza en una década", advierten varias fuentes comunitarias implicadas en el proceso y desbordadas por el entusiasmo que llega de arriba.
Si empezaran formalmente las negociaciones, esa fase debería también durar años, pero la presión está rompiendo moldes y precedentes. Hasta este verano, Bruselas trataba de no mojarse demasiado. Decía, una y otra vez, que "Ucrania es parte de Europa y pertenece a la Unión", pero evitando plazos, fechas, promesas concretas. A finales de agosto, sin embargo, el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel (en perpetua competición con Ursula von der Leyen por la atención y el cartel de ser el amigo más fiel de Kiev), se lanzó: "La ampliación ya no es un sueño. Es hora de avanzar. Será difícil y a veces doloroso tanto para los futuros estados miembros y para la UE, pero para ser creíbles creo que debemos hablar de tiempos y deberes. Debemos estar preparados para ampliar la UE de aquí a 2030. Es ambicioso, pero necesario y demuestra que hablamos en serio, lo que dará un impulso transformador". Coincidió el alto representante Josep Borrell, en Toledo, al día siguiente, rememorando sus tiempos de estudiante y diciendo que todos saben que es muy difícil prepararse si nadie pone fecha para los exámenes.
Hay enormes problemas por delante, pero el más importante para la UE no es externo, sino interno. Incorporar nuevos miembros es siempre un desafío, pero si hay una cosa que pone de acuerdo absolutamente a todo el mundo en Bruselas, de diplomáticos a políticos y de funcionarios a académicos es que la UE no puede crecer sin poner en marcha antes una transformación interna drástica. De lo contrario, la muerte por atrofia, anquilosamiento, sería inevitable. Ahora mismo, a 27, es lenta, le cuesta tomar decisiones, activar mecanismos, cumplir lo aprobado. Si fuera a 30, 33 o 36 miembros sería completamente inviable.
Tendría que cambiar de arriba abajo su Presupuesto (ahora se llama Marco Financiero Plurianual y se hace por bloques de siete años), todavía muy centrado en la Política Agrícola y los fondos de Cohesión. Tendría que repensar el tamaño, composición y poderes del Parlamento Europeo. Debería decidir si fusiona las presidencias de la Comisión y del Consejo. Tendría que decidir de una vez por todas si reforma los tratados. Y especialmente, tendría que prescindir en todo lo que sea posible de la aprobación por unanimidad y pasar a la mayoría cualificada, o el bloqueo sería permanente y letal.
"La verdadera cuestión es si la Unión Europea podría encontrar la manera de ampliarse manteniendo intacto el proyecto de integración. A nivel retórico, todos sabemos que la apertura hacia el este es una necesidad. Sin embargo, en la práctica, esto significa para los Estados miembros perder fondos, influencia y puestos en las instituciones. Para España, por ejemplo, significa convertirse en un país aún más periférico geográficamente. Para mí, hay tres grandes retos: El primero es hacer todas las reformas sin cambiar los Tratados. En segundo lugar, encontrar una forma creativa de convencer a los Estados miembros de que ganarán más de lo que perderán en el proceso. Por último, y no menos importante, está la cuestión del Estado de Derecho y la democracia, pues todos los candidatos tienen carencias en estos ámbitos", apunta Ilke Toygür, nueva directora del Centro de Innovación en Política y Economía Global de IE University.
Aunque es tremendamente complejo, algo parecido se hizo precisamente para preparar la ampliación anterior y una vez se completó. Entonces hubo una serie de cambios en los Tratados, así como con reformas presupuestarias y políticas. El problema es que ahora mismo no hay ningún apetito por tocar los textos fundamentales. Gran parte de lo necesario se podría hacer sin ello, pero arroja dudas. El Tratado de Lisboa contempla la posibilidad de reducir el número de Comisarios hasta dos tercios del número de miembros, y tiene las llamadas "cláusulas pasarela", que permiten en algunos ámbitos el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada. Pero eso transmite la sensación de improvisación y parches y falta de voluntad.
"La prioridad es garantizar que la UE sea capaz de definir sus estrategias, tomar decisiones y aplicarlas. El presupuesto de la UE necesitará una revisión completa. Las políticas de cohesión y agricultura tendrían que ser más específicas, para lograr un mejor equilibrio coste/eficiencia, y representar una proporción menor de los recursos, en beneficio del apoyo a la innovación, la competitividad y las políticas sociales. También es necesario reformar el formato de siete años del Marco Financiero para dar más flexibilidad (pues hemos visto que los acontecimientos que no se pueden planificar tienen un impacto cada vez mayor en el presupuesto porque cada vez se toman más medidas a nivel de la UE) y evitar regateos. Los medios financieros, incluidos los recursos propios, deben estar a la altura de las ambiciones cada vez mayores de la UE", destaca Eric Maurice, responsable en Bruselas de la Fundación Robert Schuman.
Las cicatrices de la macroampliación de 2004 todavía se perciben. Hay una parte de nostálgicos que querrían haber permanecido en el club de 12 o 15, pero incluso los partidarios de agrandar el club admiten que no se puede hacer lo mismo de nuevo. Flotan estos días multitud de ideas, teorías y posibilidades. De la Europa de las dos velocidades a la Europa de los tratados. Pero sobre todo gana peso un proceso mucho más paulatino, caso a caso y no en bloque, y por fases.
"La visión de la ampliación es ahora menos binaria de lo que ha sido históricamente, cuando era dentro o fuera y nada en medio. Ahora lo que estamos intentando es un proceso secuencial, que permita a los futuros miembros estar al mismo tiempo dentro y fuera", señala Kribe. La ampliación de Schrödinger. "Hay ideas sobre la mesa de cómo hacer una Unión en círculos concéntricos, con diferentes niveles de membresía. Algunos de los candidatos llevan esperando muchísimo tiempo, más de 10 años, así que es buena idea que pueda haber algo intermedio antes de la entrada total, como unirse al Mercado Único, por ejemplo. En Serbia hemos visto cómo se pierde el entusiasmo europeo porque se tarda mucho y te dicen que no eres lo mismo, y entonces se mira a otras opciones, como Rusia. Yo creo que los aspirantes deben 'estar en la mesa' tanto como se pueda.La crisis migratoria es buen ejemplo. En 2015 todos sabían que los Balcanes debían estar en la mesa, y los invitaron a Bruselas o Berlín. Lo que decimos algunos es que se podría y debería hacer lo mismo en cuestiones de ciberamenazas, seguridad, etc. Dejar que en algunas cuestiones sean países observadores por lo menos, quizás no con voz al principio, luego voz o voto pero no veto, algo así. Secuenciar la entrada, en fases, permitiría a los países y población sentir que son parte de algo", indica Ivan Vejvoda, miembro del Instituto de Ciencias Humanas de Viena y ex líder de la oposición serbia.
Su propuesta es empezar con Montenegro y Moldavia (550.000 y 2,5 millones de habitantes respectivamente), que han mostrado claramente su apetito y compromiso europeo. "La UE debería aceptarlos en no más de cinco años, no es un gran coste económico y el efecto será mínimo para un bloque de 450 millones de personas. Y así, los demás, de Ucrania a Serbia, verán que se puede y habrá presión a sus líderes desde la ciudadanía para que hagan lo que otros han hecho porque hay resultados. Hace falta, una victoria, un ejemplo de éxito", añade Vejvoda.
Aunque hace unos meses era del todo impensable e imposible, a día de hoy la ampliación parece algo imparable. La pregunta ya no es si se hará, sino cuándo y cómo. Pero, ¿es un acierto? "Cuando sólo tienes un martillo, ves clavos por todas partes. Ahora mismo tenemos una guerra, un problema, y lo único que vemos son candidatos", dice un veterano diplomático escéptico con la velocidad de los acontecimientos y la "Entendemos la lógica, las razones, la motivación, la épica y la urgencia. Pero una chapuza no arregla una tragedia", añade.
"Creo que la ampliación es lo correcto, pero sólo, y es una gran condición, si la UE cambia y se transforma. Es fundamental. En el marco actual intentas meter a siete países más, sobre todo Ucrania, supondría un enorme riesgo de que la UE pierda su capacidad de acción y decisión. Con las condiciones actuales no es una gran idea. Pero si logras reformar la Unión, creo que geopolíticamente tiene mucho sentido", dice Hans Kribe. Todas las preocupaciones no se han ido, no han desaparecido, pero las dudas se ven sobrepasadas por la guerra. "El imperativo político es tan fuerte que todo lo demás queda relegado. Las fuerzas empujando son más fuertes que las fuerzas que tiran, así es el equilibrio de poderes", concluye.